关于构建陆海统筹全域风景道体系的思考
许译文
2018年是海南建省办经济特区30周年，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话，赋予海南打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区四个新的战略定位，要求海南成为新时代全面深化改革开放的新标杆，探索实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。蓝图已经绘就，路径逐步清晰，落实新的战略定位，还需精确发力、精准破题。此前，为破解海南全岛旅游产业南热北冷、发展不均衡的难题，充分发掘全岛旅游资源潜力、打造全省旅游产业新的增长点、引领全域旅游提质增效，省委、省政府采取了高水平规划建设环岛滨海旅游公路，将联村串景的“珍珠项链”打造成世人瞩目的传世之作的有力举措。如今，面对党和国家赋予的新的战略定位和新的发展任务，我们有条件、有基础、有信心先行先试，以环岛滨海旅游公路、热带雨林国家公园道和环岛近海旅游航道规划建设为抓手，研究推进区别于交通快速干道、立足于旅游功能的陆海统筹全域风景道体系。
打造陆海统筹全域风景道的必要性
风景道是指旅游与交通功能相结，旅游功能为主、交通功能为辅的特殊景观道路， 具有游憩、景观、文化、经济等多重功能，在满足审美游憩需求、增加自然人文资源吸引力、优化城市和道路设计、保护生态环境、拉动区域经济增长等方面，正发挥着日益重要的作用。海南拥有得天独厚的自然资源优势，是全国唯一的省域国际旅游岛，对于构建陆海统筹的全域风景道体系具有天然优势，也是海南旅游产业实现跨越发展的突破口之一。
以陆海统筹的全域风景道体系引领全岛均衡、陆海联动的旅游产业发展新格局。海南是全国首个全域旅游创建省，但目前全省滨海、热带雨林和近海旅游优势尚未得到充分发挥，岛内南热北冷、东热西冷的旅游格局还没有得到明显改善，中部热带雨林资源“养在深闺人未识”，200万平方公里的海洋资源旅游开发几近空白。要使优势资源得到充分利用和合理开发，首先要打通人流、车流、船流、资金流等各类经济要素的流动廊道。在充分挖掘各市县、各区域优势资源和旅游产业发展潜力的基础上，通过规划建设陆海统筹的全域风景道体系，搭建起旅游特色突出、景观丰富、功能完善、畅通无碍的要素流动通道，并依托风景道体系沿线布局建设旅游产业经济带，充分将资源优势转化为经济优势，最终形成全岛均衡、陆海联动的旅游产业发展新格局。
以环岛近海旅游航道为主体构建海上风景道，引领我省滨海旅游实现跨越式发展。2017年，联合国世界旅游组织选出的全球10个最受欢迎旅游目的地国家，全部是滨海国家；这10个国家的国际游客接待量约占全球国际旅游接待量的40%。海南要吸引国际游客、建设好国际旅游消费中心，大力发展滨海旅游是重要的突破口。但目前，海南滨海旅游产品单一、产值较低，游轮游艇通行和普通货运船只通行空间混杂，两岸景观割裂粗放尚未贯通，海上运动发展空间缺乏，难以满足发展需要。因此，有必要打造一条区别于航运通行功能、着眼于近海游憩功能，以近海游轮游艇航道为主体，在沿海岸线和近海海域布局各类亲海活动，在航道视觉范围内对两岸进行景观化整合改造后形成的海上旅游风景道。通过海上旅游风景道，区分滨海旅游活动空间和海上航运通行空间，为各类滨海旅游产品的打造和发展提供更大的空间。
以风景道作为“开发廊道”，引导布局旅游经济产业带，提升沿线地区经济发展水平和人民生活水平。风景道体系的规划建设不是单一对风景道本身的开发，而是对风景道及其沿线辐射区域旅游资源的整体开发和整合开发。美国是建设风景道体系最早的国家，其极具代表性的蓝岭风景道全长约755公里，是“美国最长的一条乡村风景道”和“美国最受喜爱的一条驾车道”。美国政府20世纪30年代和60年代对其进行了两次大规模开发，将风景道从线性空间扩展为覆盖两万平方英里的旅游经济带，培植了一批经济增长中心和旅游城镇，将旅游者的游憩活动从单一的风景道辐射到周边县市和城镇，带动了沿线及周边地区的旅游经济发展。参照美国模式，我省可从省级战略层面统筹风景道体系的旅游、景观、文化和保护等复合功能的综合开发利用，将风景道及沿线辐射地区进行有机整合，沿途布局旅游经济产业带和线性旅游目的地，将其建设成沿途地区的“开发廊道”和拉动经济发展的“成长轴”，带动各市县经济发展。尤其通过中部热带雨林国家公园风景道的打造，实现生态保护和经济发展相结合，助力中部市县脱贫致富。
全域风景道体系规划建设重点内容
海南构建陆海统筹的全域风景道体系，具体说来，要立足和充分挖掘海南陆域和近海海域的优势资源，以海南环岛滨海旅游公路和热带雨林国家公园道为陆域风景道主线、以环岛近海旅游航道为海域风景道主线，以县村级景观道和景区景点景观道为陆域风景道辅线，以环岛铁路和“丰”字型高速公路为快速交通连接线，连接景区景点、美丽乡村、特色小镇、特色海岛等优势资源，完善配套驿站、房车营地等各类服务设施，提升基础设施智能化水平，为国内外游客和当地群众提供更多优质服务；要依托风景道为“开发廊道”，盘活沿线土地资源，引导人口合理流动、产业合理布局，带动周边地区经济发展，使风景道沿线成为经济发展新的增长极；通过全域风景道建设，推动全域旅游发展再上新高度、国际旅游岛建设再达新水平，将海南建设成为具有世界影响力的国际旅游消费中心。
一是要研究构建全域风景道体系和标准。要研究设定风景道体系的认定标准和运营体系，出台我省风景道建设标准。我国对风景道的概念界定、设计理念、管理模式和建设体系尚无统一标准，海南应秉持先行先试的理念，尝试构建一套区别于普通公路和通行航道的完整体系。同时，要协调风景道和其他道路系统的关系，形成通畅的通行网络；重视风景道沿线的景观化改造，对视野范围内的景观进行规划管控，特别是海上风景道两岸的景观要在贯通的基础上进行统一规划设计和开发管制。
二是要突出风景道的旅游功能定位。首先要串联丰富的景观体验，把海南最好的陆海资源用公路和航道连接起来，通过活动组织设计在风景道沿线融入文化体验，跳出公路做公路，跳出航道做海上风景廊道，满足“旅游体验+交通”的复合功能。其次，风景道沿线要合理设置慢行系统和各类配套旅游服务设施，要将信息化技术与道路建设深度融合，将风景道体系打造成集智慧设施、智慧决策、智慧管控、智慧服务等功能为一体的智慧之路，让游客实现智慧、高效、便捷出行。
三是要发挥好风景道的经济功能。通过陆海统筹全域风景道体系的打造，要串联和提升沿线特色小镇、美丽乡村、旅游度假区，要新增一批A级景区景点、包装策划一批旅游重点项目、吸引旅游投资，形成差异化发展的旅游经济产业带，要在生态保护基础上实现中部国家重点生态功能区的经济效益、盘活用好近岸海域旅游资源、创造新的旅游消费热点，要通过旅游驿站和其他配套设施建设，推动周边未开发地区的旅游产业发展，引导来琼游客均衡分布在全省陆海空间、增加游客人均逗留时间和人均花费，实现让沿线困难群众就地就业、就地脱贫致富，引领全域旅游发展迈入新阶段。
四是要重点打造丰富的风景道产品体系。依托风景道体系，要深度挖掘资源优势、打造丰富的产品体系，如在风景道上开展的各类活动和项目，包括自驾车、徒步、自行车、骑马等；在风景道辐射区域内研发户外游憩产品，包括户外运动、体育竞技、丛林探秘、极限运动等等；依托风景道沿线人文历史景观，研发文化教育类产品，包括热带雨林国家公园科考、民俗体验、修学旅游等；开发滨海旅游产品，这是我省急需重点开发的产品，包括驰帆、赛艇、海底休闲、低空飞行、邮轮游艇等海面、空中、海底立体式的海洋度假旅游产品体系。
五是要形成完善的体制机制。全域风景道体系涉及全省各市县、统筹本岛陆域和近岸海域，其规划设计、建造运营都离不开各部门、各市县的密切配合。从机制上来说，一要构建省政府领导下的多部门、各市县联合开发合作和营销运营机制；二要明确省政府和各市县的权利与义务划分、投入与收益划分；三要研究立法保障问题，出台全域风景道专项法规，对规划建设和运营过程中可能出现和需要解决的问题在地方立法中做到法制化约束。（作者单位：海南省规划委员会）