海南省“能力提升建设年”暨深化拓展“查堵点、破难题、促发展”活动先进典型案例之二
建立“土地超市”制度 破解“项目等土地”问题
省自然资源和规划厅
【引言】省资规厅以落实省“能力提升建设年”活动为契机，组织强有力的工作专班开展省级“揭榜挂帅”项目集中攻坚，搭建“土地超市”信息平台并上线运行，构建归集产权明晰的存量建设用地、发布公开透明的土地信息、配对有效精准的项目要素、实施规范高效的服务监管为一体的土地全生命周期服务监管制度体系，有效破解“项目等土地”问题，助力海南自贸港高质量发展。
一、背景情况
土地资源是经济社会发展的物质基础和空间载体，是海南自贸港建设项目落地的核心要素。近年来，省资规厅始终发扬“店小二”的精神，主动作为、靠前服务，着力破解资源要素保障难题，保障了一大批基础设施和产业项目用地。但随着海南自贸港建设的不断推进，土地资源供给与需求矛盾凸显，有的项目落地难、落地慢，成为影响营商环境的一个重要因素。从“项目等土地”问题情况看，既有政府对新增用地资源要素统筹不及时、不到位、“有项目无土地”的“表象”问题，也有存量土地长期沉淀、盘活不力、“有土地无好项目”“有土地但不知晓”的“隐性”问题，亟需增强政府对土地资源“批、供、用、管、查”全生命周期管理调控能力。2022年初，省优化营商环境工作专班办公室与省资规厅提出将建立“土地超市”作为破解“项目等土地”的有力抓手，获得省委省政府主要领导的批示肯定。在省委、省政府的领导下和省活动办的指导下，省资规厅坚持制度集成创新，以问题为导向，将建立“土地超市”制度列入省“能力提升建设年”活动的第一批省级“揭榜挂帅”项目，印发《海南省人民政府办公厅关于建立“土地超市”制度的实施意见》（琼府办〔2022〕26号），积极推动建立“土地超市”制度，上线“土地超市”平台。截止8月底，平台已累计上线277宗1.34万亩土地，已出让土地149宗6247.8亩，实现土地出让收入147.72亿元。
二、主要做法及特点
（一）建设功能丰富的应用平台，打造公开透明的“土地超市”“前店”。“土地超市”公众版面向广大市场主体，可从海南一体化政务服务平台“海易办”的“土地超市”进入使用。一是“云上读地”。按照地域或者土地用途等分类指引进行土地索引，实时查询全省各市县各类用途具备供应条件的批而未供土地和储备土地，浏览土地的面积、用途、规划条件、基准地价、投资强度等信息，还可以三维实景浏览土地现状影像情况。二是“云上选地”。引导企业“按图索骥”，市场主体有意向、看中的地块可以加入购物车进行收藏，并向当地市县招商和资规部门发出意向申请。平台自动推送到全省土地交易部门，土地交易部门建立“店小二”服务团队，与企业及时对接和反馈。三是“淘宝买地”。市县根据市场主体意向情况及时组织土地供应，邀请意向主体参与公开竞买土地，商品住宅等经营性用地可实现全流程网上交易。通过搭建公开、透明的土地推介、交易渠道，解决目前土地信息不对称、不透明的矛盾，实现土地和项目及时有效配对，防范私下勾兑圈占交易土地的廉政风险。
（二）归集各类土地信息，建立货源充沛的“土地超市”“后仓”。统筹将政府已完成收储的土地，符合规划和“净地”要求的批而未供土地（不含划拨供应的基础设施、公共设施用地），依法有偿收回、无偿收回且具备新供应条件的土地（含闲置土地），符合入市条件的农村集体（城中村、城郊村）和农垦经营性建设用地等，纳入“土地超市”，建立台账、上图建库，实时滚动更新。自今年1月起，省资规厅带位置下达全省批而未供土地的矢量数据，组织各市县对存量批而未供土地逐一进行审查梳理，将符合规划条件、“净地”条件、土地权属清晰的土地，按照“清理一批、成熟一批、上线一批”的原则，通过海南省“多规合一”信息综合管理平台分步汇交上图入库，导入“土地超市”。截至8月底，已累计入库具备供应条件的政府储备土地和批而未供土地共277宗1.34万亩。通过建立土地仓库，有助于市县政府科学谋划、适度超前、有针对性加快产业用地储备，破解土地储备不足、不及时的问题。
（三）对接多平台功能，健全智能高效的“土地超市”“中台”。一是将“土地超市”与项目前期论证选址的策划生成平台对接，策划生成项目进入“土地超市”进行智能选址和项目用地配对，精准服务招商。二是将“土地超市”与土地交易平台对接，纳入“土地超市”的土地方可进入土地交易市场公开交易，确保“净地”供应。三是将“土地超市”与工程建设项目审批管理系统对接，通过“机器管规划”进行报建手续，实现快捷交地、“拿地即开工”。通过建立“土地超市”数据平台，实现多个平台互联互通，多项数据共享，多个资源共通，为“土地超市”提供有力支撑。
（四）实施全生命周期监管，完善土地开发利用“驾驶舱”。一是建立多层级实时视频查看功能。在“土地超市”政务版设置驾驶舱，市县政府对土地供应后履约情况实施常态化监管，定期推送土地利用动态信息，及早督促土地使用权人开工、竣工。各市县政府、产业园区管理机构对已出让产业用地的对赌协议实施情况进行监管和评价，实现土地开发利用全生命周期监管。二是打造“三把钥匙”协同控制规划调整。将控规等规划成果入库数据化管理，同时将规划调整权限分别授予对控制性详细规划（以下简称控规）调整及数据库管理承担主要责任的“三个责任人”。“三个责任人”在控规调整审批过程中，使用“钥匙”签署本单位意见，按照“谁审批、谁持有、谁监管”的原则，必须“三个责任人”同时同意后方可启动规划调整程序，确保数据入库—存储—调用—修改全流程管理。通过建立土地利用“驾驶舱”，实现土地开发利用全生命周期监管，有效破解土地闲置、违法违规调整规划、未按照规划建设等问题。
三、经验启示
（一）以市场评价为导向，直面“项目等土地”难题。土地供需矛盾是市场主体最关心的问题之一。通过建立“土地超市”制度，为市场主体提供公开透明的土地信息平台，方便市场主体云上读地、云上选地、淘宝买地，实现土地信息单一封闭向信息资源共享对称转变，有效解决项目和土地之间信息不对称的问题，提高土地资源要素保障水平，优化海南自贸港营商环境。
（二）以信息化为抓手，推动国土空间智慧化治理。“土地超市”制度利用信息化的手段，将批而未供等存量建设用地的数据进行清理，纳入“土地超市”信息平台，实现了从人工管理向数字化管理的转变，解决了家底不清的问题，提升国土空间智慧化治理水平。
（三）以全生命周期管理为理念，实现土地“批、供、用、管、查”全过程监管。“土地超市”信息平台串联项目策划生成平台等多个平台，实现多个平台互联互通、多项数据共享、多个资源共通，实现土地“批、供、用、管、查”的全生命周期、全链条、全过程闭环监管和业务协同。