海南“多规合一”改革破解规划“打架”
建设发展一张蓝图干到底
航天瓜果种植区、果园文昌鸡散养区、人工湿地、健身广场、航天民宿……近日,《法制日报》记者走进海南省文昌市龙楼镇好圣村,这个距文昌航天发射城仅7.2公里的村庄,通过制定城乡“多规合一”规划,将村庄空间合理布局为28个区块,并植入航天元素,绘制了一张“好圣航天农庄”的蓝图。而在海南,一张覆盖全省的“多规合一”蓝图,正引领海南走出一条统一规划、合理布局、统筹发展、生态优先的创新之路。
“多规合一”规制无序开发
“海南省‘多规合一’改革,就是把全省作为一个整体,打破部门壁垒和区划分割,优化空间布局和资源配置,统筹各类空间性规划,
建立统一的空间规划体系,划定生态红线,限定开发边界,构建统一信息平台,实现全省建设发展一张蓝图干到底。”海南省规划委主任丁式江告诉记者。
“‘多规合一’改革前,海南省各种规划交叉、冲突、打架成为制约社会经济发展的普遍性问题。”丁式江坦陈,在编制规划中发现,海南全省总面积3.5万平方公里,而规划中相互重叠打架的林地、耕地等面积就达1587平方公里,重叠图斑达72万块。
为解决规划乱象,海南大胆探索,先行先试,探索出了一条统一规划、合理布局、统筹发展的新路。
2015年6月5日,中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点。海南省在全国率先启动“多规合一”改革试点,即按照“全岛一盘棋”的发展思路,统筹协调主体功能区规划、生态保护红线规划、土地利用规划、城镇体系规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等空间性规划,并落实到一张蓝图上,避免因部门分割、区划分割、行业分割造成的资源浪费,优化全省空间布局。
如今,“多规合一”在省-市县-乡镇三级规划管理体系中正积极推进。文昌市市长王晓桥介绍说:“好圣村在文昌市域‘多规合一’指导下,通过编制村庄建设规划,对150亩集体用地进行精细化规划,划分出文昌鸡养殖、人工湿地、创客民宿、垃圾集中处理站等28个功能区,有效解决了原先林规、土规、城规等传统规划自成体系所带来的建设无序、资源浪费等诸多问题。”
统筹陆海发展严守生态底线
“海南在编制整体规划中,将各类规划的目标统筹转化为空间资源的指标,坚守了绿水青山,金山银山在里面。”丁式江说,海南省在编制规划中,统筹整合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划6类空间性规划,建立了统一的空间规划体系,从而梳理化解了耕地、林地、建设用地重叠等矛盾。
“海南‘多规合一’改革的重中之重是生态环境保护。通过改革最大限度守住资源环境生态红线,永葆海南的青山绿水和碧海蓝天。”丁式江特别强调说。为此,海南规划首先以生态优先,划定了生态保护红线、基本农田控制线、林地保护控制线、开发建设边界线等,最大限度地守住生态红线,最大限度地发挥资源利用效率,避免资源浪费和同质化、重复建设。
记者在海南省规划展览馆“多规合一”展厅看到,规划用详尽的数据划出了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等各类控制线。如,划定省级陆域生态保护红线区域面积11535平方公里,海洋生态保护红线区域占近岸海域面积35.1%,永久基本农田6060平方公里,林地保有量21100平方公里。
在省级“多规合一”的蓝图下,市县“多规合一”工作则是结合本市县实际,将各类生态管控红线、城乡建设和产业区块、基础设施和公共服务设施、重大项目用地等落实到一张蓝图上。琼海市在建设博鳌田园小镇时,以“多规合一”为统领,将土地利用规划、产业发展规划、生态环保规划“三规同步”。位于琼海市博鳌镇南面的沙美村,按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态保护理念,将沙美村的内海全面退塘还林,清退鱼虾塘600多亩,复植红树林568亩,形成以红树林保护为主的湿地生态区。
据了解,两年来,海南省500多个不符合环保要求的建设项目被拒之门外。
立法修法为改革保驾护航
“总体规划编完后,我们相应进行了立法、修法,以及法规方面的建设。”丁式江认为,一张蓝图规划出来后如何干到底需要法律保障。
为此,海南省构建了“1+6”模式。“1”是指海南省人大正在拟定“关于实施海南省主体规划的决定”,推动《海南省总体规划(空间类2015-2030)》上升为法定性规划；“6”是在制定《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》《海南省生态保护红线管理规定》等法规基础上,同步推进省城乡规划、土地管理、林地管理、海域使用管理等法规修订,为推进省域“多规合一”改革提供法律保障。
此外,海南省还通过建立综合信息平台,利用大数据管理。综合信息平台可以在“多规合一”这张图上查到有关空间类的所有信息,并具有查询、审查、审批、实时督查等功能。同时,建立审批一张网,即电子网,通过网上申报,可以直接网上审批,不仅提高行政审批效率,方便群众,还能减少自由裁量权和权力寻租。
经过两年多的改革,海南“多规合一”建设已初步破解了规划“打架”“无序开发”的乱象,并指引海南走上坚守生态底线,有序开发建设的可持续发展道路。（记者：蔡岩红）